加强党的制度建设――论制度的衔接

在新时期，全党对制度建设的重要性已形成共识，但对如何建立健全党的制度还需要进一步的探索。对此，胡锦涛总书记在中纪委六次全会上指出，为“保证制定的各项法规制度行得通、做得到”，必须“使各项法规制度彼此衔接、环环相扣，真正发挥法规制度的整体合力。”在这里，笔者就制度的衔接谈些看法。 　　一、党内单项制度内部的衔接 　　在单项制度内部衔接上不仅要有程序性的规定，而且要有保障性的规定。设置一项制度，不仅要规定应该如何做，而且要规定不执行或违反了又应该如何处置，颁布制度的同时就要把制定、执行、监督部门的职责明确起来，防止有令不行、有禁不止的现象发生。另一方面，要制定外在配套的保障性措施，尤其是在一些原则性、指导性的基本制度公布后，权力机构要同时公布检查、监督和奖惩措施，执行机构要拿出贯彻实施的细则，对违反党的制度者必须加以处理。 　　思考单项制度内部衔接还有一层含义，就是在实体、程序、保障性等规定的本身找问题。在实体性方面，应防止可能的相互矛盾。同时，在程序上要防止缺位。程序通常由方式、步骤、顺序、时限等要素构成。如果这些要素不全或存在问题的话，这个制度是不健全的。以时限为例，党内监督条例提到：对署真实姓名反映的情况，应当“及时转达”。那么“及时”是多久，是3小时还是3天？当然，时限可以由实施细则来解决，但其重要性是毋庸置疑的。此外，保障性规定也不可缺位，这种规定可分为自身保障和实施保障两种。前者指在制度内部确定相应保障条款；后者指由党的领导机关或职能部门制定的保障性制度或实施细则。 　　二、党内制度相互间的衔接 　　制度间不协调现象，在以往干部选举任期制与干部交流制度实施中比较突出，甚至出现了人们反映强烈的所谓“群众不要党要，党不要领导要”的现象。领导干部职务任期制，是指规定干部在领导职位的任职届(期)数和任职年限，任职期满后必须退出现岗位、转任其他职务或免去现任领导职务的制度。这项制度的精神包括：凡是经过选举产生的领导干部，除特殊情况外，在任期届满之前一般不得调动，以尊重和体现选举人的选举意志。但长期以来，虽然党章、宪法规定了我国党政领导干部每届任期为5年，但由于没有严格执行任期的相关条文规定，以至于选举产生的干部在任期内频繁调动是很常见的，在个别地方甚至出现了地级的市委书记10年中换了7任，县委书记5年中换了3任，还有近年来在某省90多个县（市、区）中，只有一名县委书记在岗位上干满一届。 　　值得注意的是，今年8月6日公开发布了中共中央办公厅文件《党政领导干部职务任期暂行规定》、《党政领导干部交流工作规定》。这两个规定被认为是制度衔接的“组合拳”，前者明确规定干部在任期内保持稳定，不要频繁调动交流；后者则明确规定干部在任期结束后加快流动。这些规定，就较好地处理了干部交流制度与干部任期制的关系，使那种走马灯似的景象不再成为可能，也有利于把干部任期制落到实处。 　　三、党内制度与党外制度的衔接 　　中国共产党作为执政党，其党内制度是党外制度建设的重要保障。正如邓小平所说：“没有党规党法，国法也就很难保障。”同时，健全党外制度也有助于推动党内制度的建设。 　　党内制度与党外制度的衔接还有一个重要方面，就是要善于把党内制度转化为国家法律法规。今年8月3日吴官正同志在纪检监察干部培训班上的讲话中提出：“要努力使党内制度与国家法律相衔接”，并“要适时将经过实践检验、适应形势发展的党内制度转化为国家法律法规，增强约束力和强制力。” 以党内反腐倡廉制度来说，我们在这方面不断取得新进展，截止到目前，各级党委制定的党风廉政建设法规和涉及反腐败内容的法律法规超过2000部。然而，其中现行的党员领导干部廉洁从政、廉洁自律的规定，还主要停留在党内法规层面上，在依法治国、依法行政的大背景下，必须提高反腐倡廉的制度化法制化水平。 因此，不仅要及时制定、调整和充实反腐倡廉的党内法规，而且要通过法定程序使那些经过实践检验、比较成熟的规定上升为国家法律法规，更好地用制度和法律规范权力的运行。

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